Abstract
La sentenza del Consiglio di Stato, sez. II, 12 aprile 2026, n. 2908, offre un’interessante occasione per verificare come il divieto di monetizzazione delle ferie nel pubblico impiego si coniughi con la più recente giurisprudenza costituzionale ed eurounitaria, in particolare con la pronuncia “Comune di Copertino” della Corte di giustizia. Il caso di un militare della Guardia di finanza, collocato in quiescenza dopo un lungo periodo di aspettativa per infermità e rimasto titolare di un consistente monte ferie non goduto, consente di mettere a fuoco il ruolo decisivo dell’elemento soggettivo: quando il lavoratore, posto in condizione di esercitare il proprio diritto al riposo, compie una scelta libera e consapevole che ne impedisce la fruizione, il diritto all’indennità sostitutiva viene meno. La decisione si colloca nel solco tracciato dalla Corte costituzionale e dalla Corte di giustizia, ma ne offre un’applicazione particolarmente rigorosa, con ricadute rilevanti sia per il contenzioso in materia di ferie sia per la gestione amministrativa dei piani di riposo, specie nel comparto difesa e sicurezza.
Il caso concreto: ferie residue, malattia e quiescenza del militare
La vicenda trae origine dal ricorso di un appartenente alla Guardia di finanza, collocato in quiescenza per raggiunti limiti di età il 9 gennaio 2021, a seguito di domanda presentata nel maggio 2020. Al momento dell’avvio del procedimento di cessazione, il militare risultava titolare di 18 giorni di licenza ordinaria relativi al 2019 e di 39 giorni relativi al 2020, non ancora fruiti.
L’amministrazione, tramite il centro informatico nazionale, lo invitava a predisporre un piano di fruizione delle ferie residue, avvertendo che, in mancanza, si sarebbe proceduto d’ufficio; l’interessato trasmetteva un prospetto, poi approvato dai superiori gerarchici.
Pochi giorni dopo, il militare veniva riconosciuto non idoneo al servizio per infermità, con prognosi inabilitante e, con domanda del 22 giugno 2020, chiedeva il collocamento in aspettativa per infermità, dichiarando espressamente di non volere la conversione della licenza ordinaria in licenza straordinaria di convalescenza. L’aspettativa per infermità, dipendente da causa di servizio, veniva concessa per 205 giorni, dal 18 giugno 2020 all’8 gennaio 2021; il giorno successivo egli veniva collocato in quiescenza.
All’esito, l’interessato chiedeva la corresponsione dell’indennità sostitutiva per i giorni di ferie non goduti, oltre a due giorni di riposo ex legge n. 937/1977. L’amministrazione respingeva l’istanza, ritenendo che la mancata fruizione delle ferie fosse riconducibile a una sua libera scelta, e il TAR Lazio confermava tale impostazione, negando la spettanza dell’indennità. Il Consiglio di Stato, adito in appello, conferma la decisione di primo grado.
Il quadro normativo tra Costituzione, codice dell’ordinamento militare e divieto di monetizzazione
Il Consiglio di Stato muove dall’art. 36, terzo comma, Cost., che riconosce al lavoratore il diritto irrinunciabile alle ferie annuali retribuite, letto in combinato disposto con gli artt. 1, 3, 4, 32 e 35 Cost., a tutela della persona-lavoratore e della sua salute. Tale garanzia è ritenuta pienamente applicabile anche al personale militare, in forza dell’art. 1465 del codice dell’ordinamento militare (d.lgs. n. 66/2010), che riconosce ai militari i diritti costituzionali dei cittadini, nei limiti compatibili con lo status.
Per il personale della Guardia di finanza, la disciplina speciale (d.P.R. n. 254/1999 e d.P.R. n. 395/1995) prevede, in linea di principio, la fruizione in natura della licenza ordinaria, ammettendo l’indennità sostitutiva solo in ipotesi tassative, quali documentate esigenze di servizio, decesso o cessazione per infermità. Su questo assetto interviene l’art. 5, comma 8, d.l. n. 95/2012, che introduce un divieto generalizzato di corrispondere trattamenti economici sostitutivi delle ferie, riposi e permessi non fruiti al personale delle amministrazioni pubbliche.
La Corte costituzionale, con la sentenza n. 95 del 2016, ha però chiarito che tale divieto non può essere interpretato in modo da comprimere il nucleo essenziale del diritto alle ferie, affermando la spettanza di un ristoro economico in caso di mancato godimento incolpevole, anche in assenza di una specifica previsione normativa. Ne discende che l’indennità sostitutiva assume la natura di rimedio risarcitorio, collegato al mancato esercizio del diritto per causa non imputabile al lavoratore.
Il diritto UE e la svolta della sentenza “Comune di Copertino”
Il Collegio inserisce la vicenda nel solco della giurisprudenza della Corte di giustizia, che ha più volte ribadito la centralità del diritto alle ferie annuali retribuite quale principio di diritto sociale dell’Unione. Vengono richiamate, in particolare, le cause C‑762/18 e C‑37/19 del 2020, nelle quali si afferma che il diritto alle ferie non può estinguersi quando il lavoratore sia stato impedito di esercitarlo, mentre, in linea di principio, il periodo di riposo non può essere sostituito da un’indennità se non alla cessazione del rapporto.
Decisiva, per il caso di specie, è la sentenza 18 gennaio 2024, C‑218/22, Comune di Copertino, che ha ritenuto incompatibile con il diritto UE una normativa nazionale che, per esigenze di finanza pubblica, escluda in modo assoluto la monetizzazione delle ferie maturate e non godute alla cessazione del rapporto, anche quando il lavoratore abbia volontariamente posto fine al rapporto stesso, purché dimostri che il mancato godimento dipende da ragioni indipendenti dalla sua volontà.
La Corte ha tuttavia precisato che è legittima una disciplina che preveda la perdita delle ferie non esercitate entro il periodo di riferimento e che escluda la successiva monetizzazione, anche in caso di cessazione, quando il lavoratore abbia avuto la reale possibilità di fruirne e, deliberatamente e con piena cognizione, non l’abbia esercitata. Il baricentro si sposta, dunque, sul requisito della non imputabilità soggettiva del mancato godimento.
La specificità del comparto militare: licenza ordinaria, aspettativa e scelta di conversione
Nel settore militare assume rilievo l’art. 905, comma 2, del codice dell’ordinamento militare, secondo cui, in caso di malattia, prima del collocamento in aspettativa per infermità devono essere concessi ai militari i periodi di licenza non ancora fruiti. La Guardia di finanza ha dato attuazione a tale disposizione con la circolare n. 25800 del 23 giugno 2014, che consente al militare, in presenza di infermità, di chiedere la conversione dei giorni di licenza ordinaria maturati in licenza straordinaria di convalescenza.
La circolare utilizza, significativamente, il verbo “può” e non “deve”: la conversione costituisce, dunque, oggetto di una scelta volontaria dell’interessato, che può preferire di conservare la licenza ordinaria per fruirne in un momento successivo, ove il rapporto prosegua, oppure imputarla alla convalescenza, prolungando il periodo massimo di aspettativa.
Nel caso esaminato, il militare, pur consapevole dell’esistenza di un rilevante monte ferie residuo e dell’imminente collocamento in quiescenza, ha dichiarato espressamente di non volere la conversione della licenza ordinaria in licenza straordinaria di convalescenza. Il Consiglio di Stato attribuisce a tale dichiarazione un peso decisivo nella ricostruzione del nesso causale tra infermità, aspettativa e mancata fruizione delle ferie.
La “scelta libera e consapevole” come limite al diritto all’indennità sostitutiva
Il cuore della decisione risiede nella qualificazione del comportamento del militare come “scelta libera e consapevole” idonea a interrompere il nesso tra evento patologico e impossibilità di godere delle ferie. Il Collegio rileva che il lavoratore: era perfettamente consapevole dei giorni di licenza residui; era a conoscenza dell’imminente cessazione dal servizio per raggiunti limiti di età; ha presentato domanda di aspettativa per infermità escludendo, in via espressa, la conversione della licenza ordinaria.
In tale cornice, la mancata fruizione delle ferie non può essere ricondotta a una causa indipendente dalla volontà del lavoratore, ma si configura come conseguenza di una sua opzione gestionale, seppur assunta in un contesto di malattia. Ciò consente al Consiglio di Stato di escludere la spettanza dell’indennità sostitutiva, in armonia con il principio eurounitario secondo cui il lavoratore che, posto in condizione di esercitare effettivamente il proprio diritto, vi rinunci consapevolmente, può perdere sia le ferie non godute sia la relativa monetizzazione.
La sentenza valorizza, in chiave di responsabilizzazione, il dovere del lavoratore pubblico – anche militare – di cooperare alla corretta gestione del proprio monte ferie, soprattutto nelle fasi di transizione del rapporto, confermando il carattere eccezionale e residuale dell’indennità sostitutiva.
Spunti applicativi per il contenzioso e la gestione amministrativa delle ferie
La pronuncia n. 2908/2026 offre indicazioni rilevanti per la pratica giuslavoristica. Sul versante del lavoratore, il difensore dovrà concentrare l’allegazione sulla prova della non imputabilità soggettiva del mancato godimento, documentando le iniziative intraprese per fruire delle ferie e le eventuali condotte ostative dell’amministrazione. Nelle ipotesi di malattia e aspettativa, diviene cruciale l’analisi delle istanze presentate, delle eventuali proposte di conversione della licenza ordinaria e delle scelte espresse dal dipendente.
Sul versante datoriale, la decisione richiama l’attenzione sulla necessità di una gestione attiva e tracciabile dei piani ferie, con particolare cura nei casi di cessazione dal servizio e di lunghi periodi di assenza per infermità. L’amministrazione dovrà poter dimostrare di avere effettivamente posto il lavoratore in condizione di esercitare il diritto al riposo, in linea con gli oneri probatori delineati dalla Corte di giustizia.
Nel comparto difesa e sicurezza, infine, la disciplina della conversione della licenza ordinaria in licenza straordinaria di convalescenza si conferma un terreno delicato: la scelta del militare, se formalizzata e consapevole, può rivelarsi, come nel caso esaminato, il fattore decisivo per escludere il diritto all’indennità sostitutiva, anche in presenza di un divieto legislativo di monetizzazione interpretato alla luce della Costituzione e del diritto UE.
In prospettiva, la sentenza sembra indicare una linea di tendenza: il divieto di monetizzazione delle ferie nel pubblico impiego non è assoluto, ma la sua deroga, in chiave indennitaria, resta confinata alle ipotesi in cui il mancato godimento sia effettivamente incolpevole, mentre ogni scelta gestionale del lavoratore, purché libera e informata, viene valorizzata quale elemento idoneo a far venir meno il diritto al ristoro economico.
